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浅析基层法院审判权运行机制的现状
作者:刘伟峰  发布时间:2015-12-14 11:07:46 打印 字号: | |
  浅析基层法院审判权运行机制的现状

刘伟峰

审判权作为法院职能的核心权力,它的健康独立运行是实现司法案件公平正义的重要保障。今年2月4日最高人民法院 以法发〔2015〕3号印发《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018) 》,提出了七条65项改革措施。这是人民法院的重大历史机遇,也是一项艰巨的历史任务。《意见》将健全审判权运行机制作为此次改革的主要任务之一。“到2015年底,健全完善权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。”那么,目前基层法院的审判权运行机制是什么情况?笔者从事基层法院管理工作多年来,深切感受到目前基层法院审判权力运行机制中存在的问题和弊端。现在基层法院采用的是审判管理与司法行政管理混同模式,审判权以高度行政化的模式进行配置和运行 ,给法院管理和独立审判带来了诸多障碍。要使基层法院体制适应司法审判的客观需要, 实现司法的现代化, 保证司法的公正性,对现行审判权的运行机制进行改革是基层法院现阶段的重要任务。

一、基层法院审判权运行机制的现状

审判权的行政化配置和运行是基层法院审判权运行机制的显著特点,主要表现在以下方面:

(一)法官编制的行政化

为保障人民法院依法独立行使审判权,保障法官依法履行职责。1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》),《法官法》对法官的含义进行了界定,即“法官是依法行使国家审判权的审判人员”。《法官法》的颁布实施标志着我国法官制度迈入了规范化、制度化阶段,从此在法律上为我国构建区别于行政机关公务员的法官制度奠定了法律基础。《法官法》虽明确规定:法官的等级编制、评定和晋升办法,由国家另行规定;法官的工资制度和工资标准,根据审判工作特点,由国家规定。但是,《法官法》颁布20年来,因为没有依照该法建立起相关配套保障机制,导致《法官法》相关规定一直未得到落实和执行。法院在编的所有工作人员均被纳入公务员行政级别体系,完全按照《公务员法》进行管理,依照公务员的标准享受工资和福利待遇,进行考核、奖惩和晋升,法官职级与公务员一样都以副科级、科级、副处级、处级等确定行政级别。在法官的补充和选任方面,也和公务员以及其他行政领导干部一样,需经过地方政府人事部门或党的组织部门研究、审批。

(二)部门设置的行政化

人民法院主要职责是依照法律对刑事案件、民事案件、商事案件、行政案件和其他案件进行审理和判决,行使审判权,通过审判活动惩办一切犯罪分子,解决民事纠纷、行政争议,以维护社会主义法制和社会秩序。由此,法院的机构设置主要应该是各种与审判相关的机构。但由于我国没有配套的司法保障机制,使得我国法院除依法履行司法审判职能外,还要承担大量司法机关内部的行政管理职能,如人事工资管理、财务管理、后勤保障、对外宣传、队伍建设等,以确保法院各项工作的正常运转,故法院的机构设置除审判庭 “业务部门”外,尚需要设置政治处、办公室、研究室、监察室、法警队等“综合部门”。虽然法院审判工作需要行政管理工作保障其运行,审判工作也不可能脱离行政管理,但是法院目前的机构设置对“综合部分”和“业务部门”管理无区分,法院工作人员在综合部门和业务部门随意流动的现象严重削弱了法院的专业化审判职能。

(三)业务管理的行政化

目前各地法院均实行由庭长、分管院长签发法律文书,疑难案件提交审判委员会讨论决定的行政化审批管理模式,普遍存在“判而不审,审而不判”的违背依法独立行使审判权的现象。我们长期以来过分注重法院集体行使审判权,多年来理论和审判实践强调法院依法独立行使审判职责时,更多的是将法院作为审判权的主体,而不是法官,社会大众对司法关注更多的是人民法院作为一个整体在行使审判权时的独立,而不是作为裁判者即法官的独立审判。一直以来法官“独立审判”被严重弱化、忽视,各级法院形成了在独任审判员或合议庭审理案件之后, 作出裁判前, 主审法官将案件审理的具体意见上报相关庭长或分管院领导,庭长及分管院长认为属重大疑难案件再提交审判委员会讨论决定的行政化管理模式。同一案件在同一审级内常常需要经历多个主体和层级的复合评价,才能形成最终的裁判意见 。由于审批案件的任务较重, 因此, 不少法院的庭长或副庭长就没有时间和精力承办案件, 成为职业的批案人 。

长期以来,审判权的行政化配置与运行,形成了行政权对司法权的领导地位,为行政权对司法权的干预提供了可能和空间。从而影响法官审判权的独立行使,影响司法公正。目前审判权的行政化运行与配置,形成了法院重管理轻业务、法官重级别轻能力的导向,使法院的职能不能得以充分体现,法官审判能力不能得以充分激发。当前基层法院审判权配置和运行的行政化必须进行改革。

二、改革和优化审判权运行机制的几点思考 

针对上述情况,基层法院现有的审判权运行机制对建立公正、高效、权威的社会主义司法制度存在制约和阻碍,直接影响司法的权威和人民法院的形象。去行政化,是当前基层法院审判权独立运行的要求。只有还审判权于法院,还审判权于法官,才能更好保障公平正义的实现。现行审判权运行机制存在的问题,既有法院外部环境的因素,也有法院内部自身体制的问题。改革审判权运行机制要从法院内、外部两个层面同时进行,外部改革要着力扭转司法体制的地方行政化,内部改革要着力解决审判权相对于法院行政管理权的劣势地位,避免法院行政管理权对审判权的不当干预和负面影响,突出审判活动为法院中心工作,突出法官在法院各项工作中的中心地位。笔者认为审判权运行机制可以从以下几个方面进行改革和优化:

(一)切实解决审判权地方化问题

受司法与行政合一的中国传统诉讼体制的影响,我国的司法机关在设置上按行政区域化分逐级设立,法院在人事、物资、财政等方面受制并依赖于同级政府和党委,这就必然导致审判权的地方化——即“司法地方化” 。不可否认,法院作为国家的执法机关,审判工作必须紧紧依靠党委的领导和支持,才能把握工作的方向。但是必须明确党对法院工作的领导主要是政治上的领导,而不是具体业务工作的行政领导。党要重视和加强对人民法院的领导,但同时也应从制度上保障人民法院审判权的独立性。解决审判权地方化问题主要应建立独立、统一的司法经费保障制度,可考虑不以行政区划设置法院,在法院系统内成立党的组织,组织关系隶属于上级法院党委,在法院组织体系、人、财、物管理体制方面使地方法院与地方政府发生脱离,进而从体制上保障法院审判权的独立。

(二)正确处理上、下级法院审级关系

上、下级法院之间是审判监督关系,不存在隶属关系和行政关系。上、下级法院的监督关系主要是指上级法院可以依职权就下级法院审理案件的审判结果作出维持、变更或撤消的决定。但在实际工作当中,上下级法院之间除了审级监督关系外,还存在着一定的行政监督和行政领导关系。目前普遍存在的下级法院就具体案件的裁判向上级法院请示、汇报的现象违背了我国法院两审终身制度和法院独立审判的原则,并且变相剥夺了上诉人的上诉权。

正确处理上、下级法院审级关系,应注重:一是明确上、下级法院的职能。杜绝下级法院向上级法院的案件请示、汇报制度,避免上级法院对下级法院下达任何的指示、指令。二是明确上级法院对下级法院负有业务指导职责。要强调的是这种指导是宏观的,而不是对个案的指示。业务指导主要是针对法律、法规的理解和适用以及审判实践经验交流,指导方式包括培训、研讨、座谈等。三是废弃上级法院对下级法院的行政化检查考核方式。

(三)准确定位审判委员会的职能

审判机制运行改革需要重新构建审判委员会的职能,加强审判委员会的专业化建设,审判委员会的工作重心要由讨论具体案件向宏观管理指导审判工作转移,以适应了审判管理规范化的需要 。可考虑成立民事、行政、刑事等专业委员会,实现审判委员会委员从“行政型”到“专家型”的转型。审判委员会的职能主要应作如下定位:一是审理重大、新类型案件。实行专业审判委员会成员组成合议庭审理重大及新类型案件等;二是业务总结和指导。审判委员会应充分发挥本审级法院最高审判组织的作用,对审判工作中带有普遍性的问题和困难,分析原因,总结经验,吸取教训,并以此指导今后的审判工作。三是业务咨询。对一些重大、疑难、新型案件,审判委员会应担负起帮助厘清法律关系、提出法律适用意见的咨询职能,审判组织对其咨询性意见可以采纳,也可以不采纳,审判委员会对审判组织的裁判结果不承担责任。四是审判质量监督及法律赋予的其他职能。审判委员会可通过组织其委员旁听观摩庭审,对生效裁判文书进行抽查评议等方式,提出评价意见,以加强对审判工作的监督。另外,审判委员会还要依照法律规定履行:本院已经发生法律效力的案件确有错误,依照法律规定讨论决定是否进人再审;院长担任审判长时当事人提出的回避问题等其他职能。

(四)强化合议庭和独任审判员职责,落实合议庭和独任审判员负责制

在全面推行审判长和独任审判员选任制的基础上,改变目前由庭长、分管院长签发法律文书的行政化管理模式,改变“判而不审,审而不判”的违背依法独立行使审判权的现象,从审判机制上保障法官的职务、身份、内心独立。要完善合议庭制度,加强合议庭和主审法官的职责,实现合议庭、独任法官负责制。实行审判员独任审理的案件,裁判文书由独任审判员自己签署;合议庭审理案件的裁判文书,由案件承办法官,合议庭其他法官、审判长负责签署。强化合议庭和独任审判员职责要注重根据法官的专业特长、业务水准、知识结构和审判经验等,将法官分为刑事、民事、商事、行政等各种专业化法官,并成立专业化合议庭。同时,要建立合理的裁判责任追究制,将责任追究限定在违反法定程序、徇私枉法、违反廉政纪律等不规范司法行为上,避免简单的以案件实体裁判的对错作为责任追究的依据。

(五)建立健全法官考核机制

对法官考核制度进行改革和完善,建立科学的法官考核制度,对于促进法官积极正确履行职责,激发法官工作积极性,充分发挥人民法院的职能作用有十分重要的意义。《法官法》第23条规定:“对法官的考核内容包括:审判工作实绩,思想品德,审判业务和法学理论水平,工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩”,由于案件情况的千变万化决定了不可能用某些指标来统一衡量法官的工作业绩,对法官审判工作实绩进行量化考核缺乏统一性、精确性和可比性 。笔者认为,建立法官考评机制要注重以下问题:一是注重原则性和灵活性相结合。要弱化数字化观念,侧重从案件审判质效,庭审驾驭、裁判文书、调研成果等诸多方面对法官进行综合考评,反映法官的整体司法能力。二是成立法官考评委员会。各级法院要按照《法官法》的规定成立法官考评委员会,并建立健全配套运作机制,可考虑在各级法院自评的基础上,每年由不同法院法官考评委员成员随机组成考评小组的方式对涉及奖励、晋升等重大事件的相关法官进行一次综合考核,增强考核的客观性和公正性。三是要借助外部评价信息。考评小组可以采取走访党委、人大、基层组织、律师、当事人等有关部门和个人,全方位客观评价法官,避免自己监督自己、自己评价自己的弊端。四要加强对考核结果的运用。考核结果应成为提拔任用法官、法官等级晋升以及实施奖惩的重要依据。

对现有审判权运行机制进行改革,构建既符合中国国情,又符合法治社会要求的审判权力运行机制,法院内部尚需在实践中不断总结、调整、和完善,同时要积极争取外部环境对法院改革试点工作的支持,以有效推动改革工作,建立起真正符合司法规律的审判权运行机制。
责任编辑:任梅