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关于当前我国劳动争议裁审机制改革之思考
作者:张娜  发布时间:2015-12-14 11:05:20 打印 字号: | |
关于当前我国劳动争议裁审机制改革之思考 张娜 为妥善处理劳动争议纠纷,构建和谐劳资关系,我国《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》确立了“一裁两审”、“先裁后审、仲裁前置”的劳动争议裁审机制,但是由于劳动仲裁程序与诉讼程序存在着衔接不畅、甚至脱节的情形,造成司法资源严重浪费以及仲裁权威性严重弱化。在此,我们欲借助本文对我国劳动争议裁审机制的进一步完善进行分析,并提出相关建议,以期对我国和谐劳动关系之进一步构建有所裨益。 一、我国现行劳动争议裁审机制概述 根据我国《劳动法》第七十七条、第七十九条、《劳动争议调解仲裁法》第五条之规定,目前我国确立的是“一裁两审”、“先裁后审、仲裁前置”的劳动争议裁审机制。具体而言,当劳动者和用人单位发生劳动争议纠纷后,当事人可以申请有关调解组织进行调解,双方无法达成调解协议的,当事人可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁,对仲裁裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼,人民法院按照一审、二审的程序继续审理该劳动争议案件。这就是劳动争议裁审机制的“一裁两审”制度。劳动争议纠纷发生后,当事人在向人民法院起诉前,必须先向劳动争议仲裁委员会申请仲裁,未经劳动仲裁,人民法院将不予受理(有工资欠条的欠薪案件除外),这就是劳动争议裁审机制的“先裁后审、仲裁前置”制度。 值得一提的是,《劳动争议调解仲裁法》对我国劳动争议裁审机制进行了一定的探索与改革,规定了部分案件实行“一裁终局”制度。根据《劳动争议调解仲裁法》第四十七条规定,“下列劳动争议,除本法另有规定的外,仲裁裁决为终局裁决,裁决书自作出之日起发生法律效力:(一)追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金,不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议;(二)因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议。”这意味着上述两类劳动争议纠纷案件经过劳动仲裁,对于用人单位而言,该仲裁裁决就具有最终的效力。 二、我国现行劳动争议裁审机制的不足 我国现行建立的“一裁两审”、“先裁后审、仲裁前置”劳动争议裁审机制,一方面是为充分发挥劳动行政部门熟悉劳动法律法规的优势,及时、高效地化解劳动争议纠纷;另一方面是以诉讼作为劳动争议纠纷处理的“最后一道防线”,利用司法权公正地处理劳动争议。然而在司法实践中,虽然仲裁程序是进入诉讼的必经阶段,但是劳动争议仲裁程序与诉讼程序几乎是两个完全彼此独立的阶段,这种“先裁后审”的纠纷处理机制对劳动争议案件的处理带来了诸多的弊端。 (一)劳动仲裁程序与诉讼程序脱节 1、仲裁裁决不具有终局效力 通过上述对“一裁终局”制度的介绍可知,一裁终局制度只是有条件、有限制的终局,适用范围较小,除此之外,大部分劳动争议案件中的仲裁裁决并不具有终局的效力。当事人不服仲裁裁决向人民法院起诉的,仲裁裁决就不发生法律效力。 而且,最高人民法院对劳动部《关于人民法院审理劳动争议案件几个问题的函》的答复(1989年8月10日法(经)函<1989>53号)第二条规定“劳动争议当事人对仲裁决定不服,向人民法院起诉的,人民法院仍应以争议的双方为诉讼当事人,不应将劳动争议仲裁委员会列为被告或者第三人。在判决书、裁定书、调解书中也不应含有撤销或维持仲裁决定的内容。”这样,劳动争议案件经过劳动仲裁后,只要当事人不服向法院提起诉讼的,人民法院均需对案件进行重新审理,原有的仲裁裁决对法院就变得毫无意义,甚至相当于一纸空文。 法院不审查仲裁裁决正确与否,不以仲裁裁决为基础,不对仲裁裁决进行法律上的审查,仲裁裁决也不对法院的判决产生实质性的影响。法院按照自己的程序与标准对劳动争议案件进行重新审查、重新立案、重新审核认定证据、重新查明事实、重新选择法律适用等等。这显然是对同一事项进行的重复审理,正是由于仲裁裁决不具有终局效力,造成了劳动仲裁程序与诉讼程序脱节,无疑会造成司法资源的严重浪费。 2、法院裁判与劳动仲裁法律适用不统一 由于《劳动法》、《劳动合同法》只是提纲挈领式的法律,很多细节、具体性的规定大多出现在最高人民法院的司法解释、行政部门规章以及其他规范性文件中。劳动争议仲裁机构与人民法院在审理劳动争议案件过程中对于适用法律是两种不同的思路。劳动争议仲裁委员会由于设立在劳动行政部门内部并接受劳动行政部门的工作指导,因而其在审理劳动争议案件中大量适用的是部门规章及其他规范性文件,对最高人民法院的司法解释适用的较少甚至不用;而人民法院在审理劳动争议案件时主要适用的是相关法律及最高人民法院的司法解释,对行政规章及其他规范性文件仅仅只是参照适用。这样由于适用具体法律依据的不同,可能导致仲裁机构与人民法院对同一类型的劳动争议案件作出不同的裁判,导致同一类型案件在实体处理上产生差异,使仲裁与诉讼出现脱节。 (二)劳动仲裁程序与诉讼程序衔接不畅 1、关于终局裁决的问题 《劳动争议调解仲裁法》第四十八条规定劳动者对适用一裁终局规定作出的仲裁裁决不服提起诉讼的时效为十五日,而该法第四十九条规定用人单位可以申请法院撤销仲裁裁决的时效为三十日,这显而易见存在时间差。这就可能出现以下情形:劳动者在十五日内向基层人民法院提起诉讼,基层人民法院已立案受理。用人单位在未接到起诉状副本的情况下向中级人民院提起申请撤销仲裁裁决之诉,这样两级人民法院该如何处理?也可能出现以下情形:劳动者在收到仲裁裁决后十五日内未提起诉讼,而三十日内用人单位提起申请撤销仲裁裁决之诉,劳动者在此期间能否申请执行仲裁裁决。劳动者申请执行后,用人单位提起申请撤销仲裁裁决之诉,执行是否应当中止执行,法律均没有明确规定。 2、证据衔接问题 当事人不服劳动仲裁裁决向法院起诉的,法院并不审查仲裁裁决,而是按自己的程序和标准对同一争议事项进行重新审理。这就会出现当事人在劳动仲裁程序中提交的证据还需要再向法院提交一遍,当事人在劳动仲裁阶段针对证据发表的质证意见,在法院诉讼阶段还需要针对同样的证据再发表一遍质证意见,即使与仲裁阶段发表的质证意见完全相反,也没有任何限制。也可能会出现当事人故意在仲裁阶段没有提供证据,而在诉讼阶段才提交出证据,以推翻仲裁阶段对事实的认定。这显然会造成当事人尤其是用人单位恶意诉讼的情形出现。 3、当事人仲裁请求与诉讼请求不一致的问题 当事人不服仲裁裁决向法院提起诉讼时,可能会出现增加、变更诉讼请求的情形,特殊情形下也可能会出现由于劳动者对程序不熟悉,对仲裁裁决的部分内容不服,起诉时只是提起了部分诉求的情形,法院应如何处理? 前一种情形,《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第六条作出了规定,“人民法院受理劳动争议案件后,当事人增加诉讼请求的,如该诉讼请求与讼争的劳动争议具有不可分性,应当合并审理;如属独立的劳动争议,应当告知当事人向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。”但是该条司法解释在实践中可操作性并不强。何谓“不可分性”?法律并未对此作出规定,实践中需要法官自己判断,但难度很大。诉讼请求基于争议事实而确定,既然是同一事实产生的请求,很难说这些请求具有还是不具有可分性。如果法院对当事人提出的不同于仲裁时的请求都要求当事人先进行仲裁,则会显得繁冗、拖沓,让当事人再去走一趟仲裁的“过场”,浪费司法资源;但若法院对当事人增加或变更的请求直接进行合并审理,可能会有违现行的“先裁后审”的争议处理机制,实践中可能会给精通法律的人士一条绕过仲裁直接进入诉讼的“捷径”。 对于后一种情形,因仲裁裁决在进入诉讼阶段就不发生法律效力,仲裁裁决对法院也没有任何实际意义,若只是因为当事人不懂程序减少了诉讼请求,法院根据不告不理原则直接剥夺其应该享有的权利,这显然是不妥的。法院应如何处理?法律没有明确规定。笔者建议法院在立案审查时或案件审理过程中,应向当事人释明,明确告知当事人该仲裁裁决不发生法律效力,对当事人未提起诉讼请求的事项,还可以通过增加诉讼请求等途径进行救济,由当事人对自己的诉讼权利进行决定、选择。 (三)“一裁终局”制度适用范围较小 《劳动争议调解仲裁法》对我国现行的“一裁两审”机制进行了一定范围的突破和有益的探索,创立了有条件、有限制的“一裁终局”制度。但是该“一裁终局”制度一方面适用范围有条件,仅适用于以下两类案件:一类是小额案件,经济诉求不超过当地月最低工资标准十二个月金额的案件。由于最低工资的标准远远低于社会平均工资,因而符合这类小额案件的数量毕竟是少数,因而使得“一裁终局”制度的适用范围就大打折扣。另一类是劳动标准案件,因为这类案件专业性较强,有明确的专业标准据以裁判,所以适用“一裁终局”。但是因为劳动争议案件中多为经济诉求,劳动标准案件在整个劳动争议案件中所占的比例并不大,所以造成“一裁终局”制度的适用范围并不大。 同时“一裁终局”的效力有限制,并不是完全的“终局”,而是有选择的“终局”。“一裁终局”的效力针对的只是用人单位,对劳动者而言并不是“终局”,劳动者对仲裁裁决不服的,仍然可以向人民法院提起诉讼。 (四)劳动争议处理程序繁琐、周期冗长 由于我国现行的劳动争议裁审机制是“一裁两审”制度,劳动争议案件往往需要经过劳动仲裁、法院诉讼的一审、二审程序,这样的机制设置使劳动争议无法得到及时、快速的解决,有时甚至是久拖不决,增加了当事人解决争议的成本,不利于当事人尤其是弱势的劳动者一方合法权益的保护。劳动仲裁的办案期限为60日,法院一审普通程序的审理期限为6个月,简易程序为3个月,二审的审理期限为3个月,再加上15日的起诉期与15日的上诉期,一件劳动争议案件走完这些程序至少需要9个月,这还不算中止、延长审理、扣除审限等情形。 《劳动争议调解仲裁法》和《诉讼费交纳办法》实施以来,不仅劳动仲裁不收费,诉讼费用亦大大降低,每件案件诉讼费10元,若适用简易程序还要减半收取,尤其是追索劳动报酬的案件还可以不预交受理费,因此在诉讼成本极低的情况下,当事人只要预期目标未实现或未完全实现,就会义无反顾地将案件进行到底,穷尽仲裁、诉讼的所有程序。这样可能会出现用人单位恶意诉讼,拖延时间的情况,这对处于弱势地位的劳动者而言是耗不起的,特别是对于工伤案件的劳动者来说。多数劳动者发生工伤后,面临着巨额的医疗费,用人单位又不及时赔付,需要劳动者自己进行垫付,这使得劳动者生活立马陷入窘境。而用人单位正是利用劳动争议处理周期长这一点,穷尽仲裁、诉讼的所有程序,以跟劳动者耗到底的姿态相要挟,劳动者无奈只得作出巨大让步,调解了事,而得到的赔偿款却少很多,有的劳动者甚至让步到不及法律规定赔偿标准的一半,这就使得劳动者的合法权益受到严重的受损,使得劳动者合法权益的保护大打折扣。 (五)强制仲裁违背当事人自愿原则 自愿性是仲裁的核心原则。从世界各国的仲裁立法情况来看,大多数国家也均采取当事人自愿原则。一般来讲,是否请求审判外争议处理机构介入纠纷解决应基于当事人的自愿,双方无仲裁协议或仲裁条款,对方当事人也无应诉的义务。纠纷发生后,当事人是否选择仲裁作为其纠纷解决方式,应该完全由当事人自主决定,以体现“意思自治”这一仲裁基本属性。 但是我国现行的劳动争议解决机制是“先裁后审”、“仲裁强制”的制度,不论当事人是否愿意,在劳动争议进入诉讼阶段之前必须经过劳动仲裁程序,争议当事人无权依自己的意思选择仲裁或者诉讼的方式对自己受到的侵害进行救济。这种机制设置不仅没有体现出仲裁应有的自愿原则,也没有体现出市场经济体制下主体意思自治的要求。 三、对我国现行劳动争议裁审机制的建议与思考 由于我国现行的劳动争议裁审机制为“一裁两审”、“先裁后审、仲裁前置”,劳动仲裁程序是劳动争议案件进入诉讼程序的必经前置阶段,仲裁程序与诉讼程序之间存在衔接上的空白、不畅,使仲裁机构的工作付诸东流,使当事人的付出也化为乌有,造成了劳动仲裁权威性严重弱化。因此,有必要强化劳动仲裁与诉讼的有效衔接,提升劳动争议裁审机制的运行效率。 (一)理顺劳动仲裁与诉讼衔接的近期改革建议 《劳动争议调解仲裁法》从2008年5月1日起才开始施行的,因而我国现行的劳动争议裁审机制在近期内不会有根本性的改变,但这并不意味着现有机制不进行改革和完善。所以,首先在我国现行的劳动争议裁审机制框架下,谈一谈改革劳动仲裁与诉讼的关系。 1、扩大一裁终局的适用范围 虽然《劳动争议调解仲裁法》创立的“一裁终局”制度,对我国的劳动争议裁审机制进行了一定的突破,但是该制度适用范围过小,是有限制、有条件的“一裁终局”。为树立仲裁的权威性,避免当事人卷入繁复冗长的仲裁、诉讼程序,提高解决劳动争议纠纷的效率,应扩大一裁终局的适用范围。 首先,提高小额案件的标准。因为现行的一裁终局制度只适用小额案件和劳动标准案件,而小额指“不超过当地月最低工资标准十二个月金额”,这就大大限制了适用案件范围。建议将“当地月最低工资标准十二个月金额”改为“社会在岗职工月平均工资标准十二个月金额”,这将会使更多的劳动争议案件被纳入一裁终局的这一范围。其次,对于那些因劳动保护引起争议的案件、工伤保险待遇纠纷案件等等与劳动者切身合法权益密切相关且事实清楚、权利义务关系明确的案件也应纳入一裁终局制度的范围内。最后,应强化一裁终局的效力。对于劳动者与用人单位应一律适用一裁终局,劳动仲裁裁决书作出后,应立即发生法律效力;劳动者若不服仲裁裁决,只能向中级人民法院申请撤销仲裁裁决。 2、树立劳动仲裁对事实审理的权威 因劳动者不服仲裁裁决向法院提起诉讼后,仲裁裁决就变成了一纸空文,法院需要重新对争议事实进行审理,这使得仲裁机构的审理工作都付诸东流,使仲裁程序严重虚化。因此,应尊重劳动仲裁机构的审理工作。 首先,法院在审理劳动争议案件时,应只审查法律适用是否错误,仲裁程序是否合法,对仲裁阶段查明的事实除争议当事人有异议的外,应直接予以确定,不再进行重新审理查明。其次,建立人民法院与仲裁机构之间的案卷移送制度,在法院受理劳动争议案件时,仲裁案卷应移送至法院,对仲裁阶段提供的证据不再需要重新提交与质证,可以直接由法院进行审核认定,对仲裁阶段发表的质证意见也不能随意推翻与改变,否则应陈述改变意见的正当理由。其次,对证据的提交规定严格的举证期限,防止争议当事人尤其是用人单位在仲裁阶段故意隐瞒证据或者拒绝提供证据以待诉讼阶段才予以提交以推翻仲裁阶段认定的事实。对诉讼阶段可提供的“新证据”予以明确,只有仲裁阶段提供确有困难或者诉讼阶段新发现的证据才可以提供以确定案件事实,否则不予采纳。最后,诉讼阶段只审理当事人提起诉讼的争议事项,对于未提起诉讼的事项,可以直接在法院裁判文书中予以维持仲裁裁决,同时允许当事人在诉讼阶段就可以对未争议事项申请先予执行,以更好的保护劳动者尤其是工伤案件中的劳动者的合法权益,因为工伤案件中的劳动者可能会急需资金用以治疗疾病或者进行二次手术。 (二)理顺劳动仲裁与诉讼衔接的长期改革建议 为拓宽劳动争议处理渠道,减少解决争议的环节,降低解决成本,减轻法院工作压力,劳动争议裁审机制改革的方向是建立“或裁或审,各自终局”制度。 “或裁或审,各自终局”劳动争议裁审机制具有以下几个方面的优势: 首先,“或裁或审,各自终局”模式不需要对仲裁机构与法院系统进行巨大的调整,改革成本较低,改革震荡较为轻微。其次,符合当事人意思自治原则,既尊重了当事人自愿仲裁的原则,也保护了当事人的合法诉权。同时尊重当事人的程序选择权,更容易赢得当事人对程序及其结果公正性的认同,有利于纠纷的顺利解决。最后,赋予仲裁裁决终局的效力,使仲裁机构与法院各司其职,减轻双方的工作压力,节约司法资源。 1、确立双轨制“或裁或审”制度 当事人发生劳动争议后,有权利在仲裁与诉讼之间选择其一,但是选择了仲裁程序就不能再选择诉讼;相反,选择了诉讼程序就不能再去申请劳动仲裁。但是也有人提出若采取双轨制“或裁或审”制度,由于当事人对法院的权威比较认可,劳动争议案件会大量涌入法院,造成法院案件的爆增。同时,如果选择仲裁程序就不能选择诉讼程序,可能会存在剥夺当事人诉权,造成对当事人的不公平。另外,如果当事人可以选择仲裁程序或者诉讼程序,可能会出现“同案不同判”的现象,造成适用法律上的混乱。 笔者认为,确立双轨制“或裁或审”制度,赋予仲裁裁决终局的效力,使仲裁机构的主动性得以激发,可以增强仲裁员更强的责任心,可以在仲裁机构与法院之间形成一种隐性的竞争态势,促使仲裁机构提高劳动争议纠纷的解决质量。另外,拓宽了劳动争议解决的渠道,使劳动争议案件在仲裁机构与法院之间进行了有效地分流,长远来看,法院案件并不会发生太大的变化。在双轨制“或裁或审”模式下,当事人都有选择仲裁或诉讼的权利,而并不像“仲裁前置”制度下的当事人没有选择的余地。既然是当事人自己选择程序,当事人就应在选择之前衡量仲裁程序与诉讼程序的各自优势进而决定选择的程序,这样会对自己选择的纠纷解决机构作出的结果表示认可。就法律适用差异,一是可以通过加强立法以及仲裁机构与法院的沟通与交流予以消除;二是如果是仲裁机构与法院在具体案件审理中发生的法律适用差异,这并不属于“或裁或审”制度独有的现象,现行的“一裁两审”制度也存在这样的问题,因而这并不能构成对这一制度的合理否定。 2、完全确立“一裁终局”制度 为树立仲裁机构的权威性,赋予劳动仲裁裁决与法院判决同等的法律效力,仲裁裁决具有终局的效力,充分发挥劳动仲裁程序便捷、快速处理争议的优势,树立劳动仲裁的权威。一方面由于现行的劳动争议仲裁程序越来越多的引入诉讼程序之规则,司法化倾向越来越明显,其结果是仲裁沦为了诉讼的附庸,丧失其高效、灵活的优势,而实行“一裁终局”制度,是回归仲裁自身本来具有的高效、方便、快捷的特征。其次,劳动争议仲裁委员会不按行政规划层层设立,各劳动仲裁委员会是相互独立的,之间并不存在上下级关系,因而实行两裁终局没有现实基础。 (三)加强仲裁机构与法院之间的沟通与交流 不论是遵循现行的“先裁后审”处理机制还是施行改革后的“或裁或审”双轨制,均需加强仲裁机构与人民法院之间的沟通与交流。首先,可以采取联合发文的形式,统一地区内劳动争议仲裁委员会与人民法院的案件受理标准与审判尺度,解决仲裁机构与法院适用。其次,可以定期召开联席会议、交流座谈会等,对审理实践中的重大、疑难问题以及新型类型的案件进行交流与分析,已达成共识。如《内蒙古自治区高级人民法院与内蒙古自治区劳动人事争议仲裁委员会关于劳动人事争议案件法律适用问题研讨会会议纪要》,就是就劳动争议案件审理中亟待解决的疑难问题进行广泛深入的讨论后达成的共识。最后,建立信息交流网络平台,加强仲裁裁决书与法院裁判文书的公开力度,将各地区审结的具有典型意义的劳动争议案件的仲裁裁决书与法院裁判文书予以公开,可以供仲裁员与法官进行学习与借鉴,有利于更加及时的把握劳动争议发展的趋势,更好的处理劳动争议。
责任编辑:任梅